de Volkskrant (opiniepagina), 14 september 1996

Koningin benut de ruimte die ze krijgt

“BEATRIX drukt regelmatig stempel op beleid kabinet”, luidde de kop boven een Volkskrant-artikel op 10 september, dat vergezeld ging van de streamer. “Ze gaat te lang ongecorrigeerd haar gang”. De nietsvermoedende lezer krijgt de indruk dat de koningin meer macht naar zich toe trekt dan zij op staatsrechtelijke gronden behoort te hebben. Het artikel zelf bleek een stuk genuanceerder te zijn. Toch kan de inhoud worden bestreden: een staatsrechtelijke analyse leert dat de koningin wel degelijk binnen haar grenzen blijft, terwijl een historische analyse aantoont dat er weinig nieuws onder de zon is en Beatrix het beter doet dan haar voorgangers.

Wat is er volgens het artikel aan de hand? De koningin heeft naar het schijnt haar invloed uitgeoefend in een aantal politieke kwesties: de overplaatsing van de Nederlandse ambassadeur in Zuid-Afrika, de mogelijke komst van een ambassade in Jordanië, en nieuw benoemingsbeleid voor burgemeesters. Daarnaast zijn er speculaties over inmenging in kwesties die het familiebelang raken: het jachtrecht op kroondomein Het Loo en de dreigende sluiting van het vliegveld dat wordt gebruikt bij de ontvangst van bezoekende staatshoofden.

Een respectabel lijstje, maar de hoofdvraag wordt in het artikel niet gesteld: mag de koningin volgens Nederlands staatsrecht politieke invloed uitoefenen? Het antwoord is namelijk ja. Iedere Nederlandse staatsburger mag dat volgens artikel 5 van de Grondwet. En van dat petitierecht maken velen gebruik. Er is pas sprake van reële macht wanneer de koningin ook wapens heeft om haar zin door te drijven. Nergens blijkt echter dat de koningin verder is gegaan dan het geven van dringende adviezen. Besluiten worden genomen door de ministers (die door de volksvertegenwoordiging worden gecontroleerd). Alleen zij beslissen of een advies de moeite waard is. Dit geldt voor de burger die zich richt tot een regeringsfunctionaris, en ook voor de koningin.

Dankzij de in de Grondwet vervatte “ministeriële verantwoordelijkheid” is dit voor de koningin nog eens extra geregeld: de koning is onschendbaar, en de ministers zijn verantwoordelijkheid voor alles wat hij zegt en namens de regering ondertekent. De bezwaren van de klagende ministers zeggen meer over de (karaktertrekken van de) personen in kwestie dan over de koningin. De adviezen van de koningin zijn kennelijk zó goed beargumenteerd, dat het moeilijk is ze zondermeer terzijde te leggen. Het is niet vreemd dat de koningin zo goed haar weg kent: zij is met haar zestien jaren op de troon langer in functie dan enig kabinetslid. Net als haar voorgangers wordt zij op de hoogte gehouden van het regeringsbeleid, waaronder diverse wetten en benoemingen, waar zij haar handtekening onder moet zetten. Zij heeft daardoor een informatievoorsprong op de gemiddelde Nederlander. Beatrix is oprecht politiek geïnteresseerd, en maakt gebruik van de haar geboden mogelijkheden.

Haar invloed is vergelijkbaar met die van de ambtenarij, niet voor niets de 'vierde macht' genoemd. Dankzij hun specialisme en kennisvoorsprong alsmede het feit dat zij blijven zitten terwijl ministers komen en gaan, bepalen de hoge departementale ambtenaren grotendeels het kabinetsbeleid. Van hoge ambtenaren wordt verwacht dat zij goede adviezen geven, daar worden ze immers voor betaald. Vergeten wordt dat de koningin ook wordt betaald voor haar werk, en dat zij net zo min als een hoge ambtenaar haar zin kan doordrijven. De koningin en ambtenaren zitten in hetzelfde schuitje: ze adviseren wel, maar mogen niet met hun mening naar buiten treden, omdat de ministers verantwoordelijk zijn voor het beleid. Of kan Beatrix wél haar zin doordrijven? Het kan wel, Beatrix heeft dit echter nooit gedaan (voorzover bekend). In principe kan zij weigeren een wet, koninklijk besluit of benoeming te tekenen.

Koning Boudewijn van België is ooit een dag buiten functie geweest om zich niet te hoeven committeren aan een abortuswet waartegen zijn geweten zich verzette. De Belgen hebben hem deze staatsrechtelijke kronkel toegestaan zolang het maar bij een incident bleef. Van koningin Juliana wordt gezegd dat zij een (ambassadeurs-) benoeming jarenlang weigerde te tekenen omdat de betrokkene haar naar eigen gevoel had dwarsgezeten in de Greet Hofmans-affaire. Ook is gesuggereerd dat Juliana een wet weigerde te ondertekenen die regelde wie precies wel (en vooral wie niet) tot het koninklijk huis behoren. In vergelijking hiermee heeft koningin Beatrix staatsrechtelijk gezien niets verkeerd gedaan. Wat ze wél heeft gedaan, is haar invloed gebruiken. Dit is niets nieuws. Koning Albert van België heeft zojuist hetzelfde gedaan in de zaak-Dutroux. De Belgische kranten ruimden daarvoor hele voorpagina's in, maar niemand uitte zwaarwegende kritiek op dit toch unieke ingrijpen waarin feitelijk de regering en haar uitvoeringsorganisatie voor schut werden gezet. De Belgische regering heeft dit ook toegelaten.

Dat was wel anders in Nederland tijdens de regering van koningin Wilhelmina die de tijd van haar leven had tijdens haar Londense ballingschap, en die ook na de oorlog de smaak van het regeren en het interveniëren goed te pakken had. Ook de koppige Juliana maakte het haar minister soms moeilijk, vooral toen zij onder de vermeende invloed van Greet Hofmans stond en later het onderzoek naar het Lockheed-schandaal niet bepaald aanmoedigde.

In dit licht bezien, is het optreden van Beatrix alleen maar correct: zij maakt gebruik van haar recht tot beïnvloeden en klaarblijkelijk niet van een incorrecte besluitvormingsmogelijkheid. Uit deze incidenten valt zelfs op te maken dat zij een meer dan goede koningin is; kennelijk kent zij haar stukken zo goed dat de betrokken ministers (en hun ambtenaren?) er kennelijk geen weerwoord op hebben. Er valt alleen een andere vraag te stellen: waarom heeft zij meer invloed dan de gemiddelde Nederlander - los van haar informatievoorsprong? Wat gebeurt er achter de schermen waardoor politici de mening van de koningin niet graag negeren? Het echte probleem is dat veel te weinig bekend is van de wijze waarop de koningin te werk gaat.

Van de “vierde macht” is bekend hoe zij georganiseerd is, en per ambtenaar valt in beginsel te achterhalen wat zijn functie precies inhoudt en hoe hij zijn macht aanwendt. De nasleep van de parlementaire enquête opsporingsmethoden toont bovendien aan dat ambtenaren wel degelijk verantwoordelijk worden gesteld wanneer zij aantoonbaar falen.

Iedereen weet dat de perfectionistische koningin Beatrix de “president-commissaris van de BV Nederland” is; zakelijk, efficiënt en prominent aanwezig op de achtergrond van het landsbestuur. Meer kennis over (de werkwijze van) het “schaduwkabinet” van de koningin leidt ongetwijfeld tot meer begrip over informele macht die Beatrix heeft, want geheimzinnigheid roept vragen en vooral wantrouwen op.