November 2005 - Jaarboek Parlementaire geschiedenis 2005

Bagehot revisited. The sluipgang van de drie koninklijke “rechten” in het Nederlands parlementair bestel [1] 

‘To state the matter shortly, the sovereign has, under a constitutional monarchy such as ours, three rights – the right to be consulted, the right to encourage, the right to warn. And a king of great sense and sagacity would want no others.’[2] 

In 2000 doken ze prominent op in de Notitie Koningschap (TK 1999-2000, 27409) en kregen daarmee een formele status in het Nederlandse parlementaire stelsel: de drie rechten van Walter Bagehot. Al jaren waren de Bagehot-rechten als een ongeschreven “vanzelfsprekendheid” gezien om de rol van de koning in de moderne constitutionele monarchie te duiden: de ministeriële verantwoordelijkheid sluit koninklijke macht uit, maar de koning(in) heeft ruimte voor politieke invloed. In discussies over de wenselijkheid van die politieke invloed duiken doorgaans de drie rechten als ijkpunt op: via de rechten worden koninginnen “de maat genomen”.[3] Maar is die vanzelfsprekendheid terecht? Is koningin Wilhelmina wel de ‘eerste Nederlandse troonopvolger die is grootgebracht in de traditie van Bagehot’?[4] Wanneer zijn de rechten eigenlijk precies in het Nederlandse parlementaire stelsel binnengeslopen? Een historische reconstructie toont waar onvrede over Nederlandse regelgeving en politieke praktijk leidde tot een overname uit Brits gewoonterecht en geeft relevante informatie voor actuele discussies over de staatsrechtelijke positie van Nederlandse vorsten.[5]  

De plaats van Bagehot’s dictum in Groot-Brittannië

Om te begrijpen dat de overname van Bagehot’s dictum allesbehalve vanzelfsprekend is, moet eerst gekeken worden naar de Britse situatie. Bagehot dacht namelijk een feitelijke beschrijving te geven, maar gaf in werkelijkheid een voorschrift dat pas door latere koningen ten dele gevolgd zou worden.

Walter Bagehot (1826-1877) was politiek commentator van The Economist. De journalist schreef The English Constitution tussen 1865 en 1867: een politiek tumultueuze periode waarin hij een vergeefse gooi deed naar een (liberale) zetel in het Lagerhuis. Bagehot had de ambitie om de saaie, theoretische exposé’s van de staatsrechtsgeleerden op een aantrekkelijke wijze te verhalen voor een groter publiek en daarbij óók oog te hebben voor de politieke praktijk. Dankzij zijn puntigheid maakte Bagehot postuum, vanaf 1880, school.[6]

Bagehot had de illusie dat de politieke rol van de koningen afgestorven was. Hij beschreef de Britse monarchie daarom als een gemankeerde republiek: omdat het volk zou huiveren indien zij zou weten dat het politici waren die het land bestuurden, moest het koningschap blijven bestaan als ornamentele en morele “dekmantel”. Het parlement was in de ogen van Bagehot het fundament van het staatsbestel. Het koningschap versterkte dit bestuur met praaluitingen van religieuze godsvruchtigheid.

De rechten waren slechts één klein onderdeel binnen dit grotere “systeem”: Bagehots persoonlijke invulling aan het vraagstuk van de ministeriële verantwoordelijkheid. Over het vraagstuk van “The King cannot do wrong”, internationaal overgenomen via de formule “de Koning is onschendbaar, de ministers zijn verantwoordelijk”[7], zijn boekenkasten vol te schrijven. De essentie van het vraagstuk is dat bevelende macht een verantwoordelijkheid voor daden impliceert. Op het moment dat de regeringsverantwoordelijkheid volledig bij de minister wordt gelegd, is het vermoeden dat hij óók degene is die leidt en beveelt. Geen koning kan immers redelijkerwijs van een minister gehoorzaamheid vorderen wanneer de minister volledig verantwoordelijk wordt gesteld voor de gevolgen van die leiding. Koning en ministers zitten aan elkaar vast als een Siamese tweeling; op straffe van een constitutionele crisis kunnen ze niet anders dan politiek met één mond praten.[8]

Bagehot gaf een draai aan de twee-eenheid en vermengde het met zijn persoonlijke politieke opvattingen: het (mee)regeren van de koning was ongewenst en allang verleden tijd. Het onderscheid binnen de kroon bestond volgens hem uit een waardig en een efficiënt deel van de regering; het koningschap moest als waardig deel het brandpunt van nationale emoties en moraal vormen terwijl het efficiënte deel, ministers en parlement, regeerden. De politieke rol van de koning was zijns inziens teruggedrongen tot een paar rechten: het recht om geconsulteerd te worden, het recht om aan te moedigen en het recht om te waarschuwen. Met het oog op de psychische gesteldheid van Bagehot heeft een recente biograaf opgemerkt dat dit in feite de rechten van een Victoriaanse huisvrouw uit de middenklasse zijn: de man doet het werk, zijn vrouw ondersteunt hem en zorgt tegelijkertijd voor een netjes aangezicht naar buiten toe.[9] Het vraagstuk van de ministeriële verantwoordelijkheid werd door Bagehot daarmee teruggebracht tot een Victoriaans huwelijk met navenante rolverdeling.

Het onderscheid tussen het waardige en efficiënte deel van de regering, met bijbehorende puntige opmerking over de drie resterende koninklijke rechten, maakte Bagehot wereldberoemd in het Europa van de late negentiende eeuw, maar is tegelijkertijd ook de zwakte van zijn systeem. Historisch gezien klopte zijn idee van de dekmantel niet: arbeiders waren zich rond deze tijd aan het organiseren en de parlementaire debatten werden door de negentiende-eeuwse krantenlezers een stuk beter gevolgd dan tegenwoordig het geval is. Bovendien waren Victoria en haar troonopvolger rond 1867 publiekelijk in opspraak omdat zij juist niet de koninklijke waardigheid en publieke moraal vertegenwoordigden.[10] De koninklijke eigenzinnige politiek drong weldegelijk door tot de eigentijdse kranten alwaar een republikeins debat werd gevoerd over de koninklijke prerogatieven. Victoria’s conservatisme en afkeer van de liberale leidsman W.E. Gladstone waren bekend in haar latere regeringsjaren. Het had alleen geen politiek effect omdat de conservatieven de verkiezingen wonnen en de liberalen geen politiek gebruik van de situatie maakten.[11] De volledige omvang werd duidelijk met de publicatie van Victoria’s dagboeken en brieven. In 1935 publiceerde Frank Hardie op basis daarvan een analyse van de werkelijke politieke invloed van koningin Victoria en gaf de aftrap voor een controverse rondom Bagehot.[12] Met de publicatie van de dagboeken van Gladstone kwam voorts een stuk pijn naar buiten: koningin Victoria zag zichzelf als een integraal onderdeel van de beleidsmachine met ‘a right to instruct, to abuse, and to hector’[13]; een recht om te instrueren, te mishandelen en te intimideren.

De regering van Victoria’s zoon Edward VII (1901-1910) is een tussenfase geweest: de hedonistische koning was niet zo ijverig als zijn moeder maar zette hier en daar weldegelijk een politieke stempel.[14] Onder zijn zoon George V (1910-1936) werden de bakens verzet: descriptie ging samenvallen met de feitelijke situatie. Dit samenvallen was een noodgedwongen gevolg van persoonlijke omstandigheden. Na de voortijdige dood van zijn broer moest de volwassen marine-officier snel en doeltreffend worden opgeleid en de puntige Bagehot was een handige inleiding. In de jaren vijftig ontdekte George’s biograaf Harold Nicolson een schoolschrift in The Royal Archives: de koning in wording had in 1894 een samenvatting gemaakt van Bagehot’s exposé over het koningschap. Sindsdien is de populaire mythe dat de niet al te schrandere maar uiterst punctuele George in Bagehot was opgeleid en net als zijn opvolgers Bagehot’s systeem blindelings uitvoerde. Het was een mythevorming waaraan de hagiografische samensteller van Bagehot’s verzamelde werken, Norman St. John-Stevas, in opdracht van The Economist fors heeft bijgedragen.[15]

Opeenvolgende Britse koninklijke biografen en parlementair historici hebben de mythe doorgeprikt. George V was weliswaar niet het slimste jongetje van de klas geweest, hij had méér gelezen dan bleek uit zijn schoolschrift. Bovendien had George goede privé-secretarissen die het politieke werk voor hem deden.[16] Koningen sinds George V lazen Bagehot niet zozeer om de uitleg van de ministeriële verantwoordelijkheid als wel om het achterliggende exposé van de “voorbeeldige familie” en de morele, samenbindende rol van de constitutioneel monarch: George’s stijf-Victoriaanse echtgenote Mary zette een koers uit die door haar zoon en kleindochter nauwgezet werd gevolgd. George VI (1936-1952) erfde de hersens van zijn moeder, leerde zijn staatsrecht via de saaie Dicey en werd een staatsrechtexpert die menig adviseur en zelfs Winston Churchill van repliek diende. Churchill gaf de koning daarom méér politieke informatie dan de leden van zijn oorlogskabinet.[17]

Regerend vorstin Elizabeth II is vanaf haar dertiende verjaardag in 1939 onderwezen in de driedelige Anson’s Law and Custom of the Constitution. Elizabeth heeft letterlijk de belangrijkste boodschap onderstreept: het parlement regeert; het tijdperk dat koningen parlementen bijeenroepen of ontslaan is voorbij. Dit tijdperk, waarin koningen handelden zonder advies van electoraal gekozen ministers, werd afgedaan als de dagen van weleer, ‘the days before responsible government’. In de aantekeningen zijn de contouren van de latere plichtsgetrouwe koningin van de rode koffertjes vol staatsstukken te traceren. Elizabeth leerde van Bagehot hoe de Britse monarchie via flexibiliteit had kunnen overleven.[18]

Elizabeth is al vijftig jaar een belangrijk klankbord van haar ministers; vrijwel al haar vroegere Prime Ministers zijn oprecht complimenteus over haar rol achter de schermen. Op basis van vrijgekomen gegevens heeft hoogleraar staatsrecht Rodney Brazier geconcludeerd dat er in de hedendaagse praktijk vijf rechten zijn: om geïnformeerd te worden, geconsulteerd te worden, te adviseren, aan te moedigen en te waarschuwen. Ze worden goed gebruikt.[19] Afgelopen decennium is er discussie geweest over de rol van het Britse koningschap. De aanleiding lag niet in de politieke invloed van de vorst, maar in het feit dat de kinderen van de koningin zich niet aan het morele dictum van Bagehot hielden.  

Jan de Louter: een fundamentele benadering

In de voetsporen van Harold Nicolson trof ook Cees Fasseur in koninklijke archieven een schoolschrift aan en citeerde daar ruim uit. Staatsrechtsgeleerde Jan de Louter had de jonge Wilhelmina onderwezen: ‘De Kroon moet soms Hare Ministers aansporen en aandrijven, soms tegenhouden’. Een onjuiste interpretatie volgde: in dit citaat klonken de klassieke woorden van Bagehot door.[20] Een reeds ingeslopen mythe dat Bagehot óók in Nederland was geïntroduceerd leek bevestigd. Nadere blik op persoon en werk van De Louter leert echter dat de conservatief-liberale rechtsgeleerde beslist geen volgeling van Bagehot was, maar Wilhelmina onderwees in een heel ander type monarchiemodel.

Jan de Louter (1847-1932) werd in 1879 hoogleraar staats- en administratief recht, rechtsfilosofie en volkenrecht aan de Universiteit van Utrecht.[21] Hij was landelijk befaamd geworden als gevolg van zijn politieke commentaren in landelijke dagbladen en stond bekend als een gezaghebbend jurist. Waarschijnlijk om deze redenen vroeg koningin Emma hem om de jeugdige Wilhelmina te onderwijzen in het volkenrecht en vervolgens in het staatsrecht (oktober 1897-augustus 1898): conform de eisen van de voogdijraad zocht de regentes de best aangeschreven (hoog)leraren en selecteerde vervolgens op de vraag of zij een moeilijke materie op eenvoudige en aantrekkelijke wijze konden uitleggen. Emma woonde zelf enthousiast de lessen bij en maakte de aantekeningen die later door een hofdame werden uitgewerkt. Zonodig gaf De Louter daarop nadere toelichting. De koningin keek regelmatig in de uitgewerkte aantekeningen, die al snel meerdere delen besloegen en waarvoor een inhoudsopgave werd gemaakt opdat het optimaal als naslagwerk kon dienen.[22]

De Louter, goed thuis in de vergelijkende staatsrechtswetenschap, weigerde in ouder werk de naam van Bagehot te noemen, maar refereert duidelijk wél aan hem in een afkeurend betoog over Engelse auteurs die ten onrechte uitgingen van een langzaam veldwinnend overwicht van het parlement op de Kroon als zijnde het ware kenmerk van de constitutionele monarchie. ‘Er zelfs een later populair Engelsch schrijver toebracht, aan de Kroon slechts in zoover eenige staatkundige beteekenis toe te kennen, als zij door haar schitterenden luister moet dienen om de minder scherpzinnige volksmenigte in den waan ten brengen, alsof de monarch en niet de parlementaire meerderheid inderdaad het staatsroer bestuurde. Wie beseft niet, dat langs dien weg de monarchie haren val nadert en voor de republiek als de eenige redelijke en zedelijke staatsinrichting de weg wordt gebaand?’[23]

Jan de Louter zag scherp in dat Nederland tussen 1890 en 1900 in dezelfde situatie verkeerde als Engeland ten tijde van Bagehot: er was een brede roep om uitbreiding van het kiesrecht maar menig liberaal deinsde terug voor een te breed kiesrecht.[24] De Louter zag de monarchie als een waarborging tegen de ‘ultra-democratie’[25] en de gevaren die Nederland vanuit binnen- en buitenland bedreigden. Hij was daarom een sterk voorstander van de monarchie:‘Sterker en duurzamer is intusschen de zedelijke kracht, die van de troon uitgaat. Gebouwd op een roemrijk verleden, op de nationale liefde en trouw heeft hij reeds menigen storm getrotseerd en menige uitbarsting verhoed. Schenkt de Hemel ook voortaan aan Nederland verstandige vorsten, ontsproten aan den alouden Oranjestam, dan blijft de Kroon het zinnebeeld en het schild der nationale eenheid en ook voor een Volksvertegenwoordiging op democratischen grondslag het voorwerp van vereering en aanhankelijkheid.’[26]

In dat licht moeten ook de colleges aan Wilhelmina geduid worden: ‘De Kroon moet de continuïteit (het verband tussen verleden en toekomst) handhaven. De Kroon moet waarschuwen tegen maatregelen die de toekomst bederven omdat zij boven de wisseling der omstandigheden staat, boven den strijd der partijen. De Kroon moet soms Hare Ministers aansporen en aandrijven, soms tegenhouden. De Kroon ziet verder dan de tijdelijke Ministers. De Kroon heeft het einddoel van elke maatregel in het oog. De middelen om dat doel te bereiken moet de Kroon aan de Ministers overlaten.’[27]

Om haar taak zo goed mogelijk uit te voeren deed Wilhelmina er goed aan open oog voor de voortdurende veranderingen in de maatschappij te hebben. De koning(in) moest openstaan en toegankelijk zijn voor de wensen en behoeften van het volk; via deze instelling kon zij haar overtuigingen op gefundeerde wijze terugkoppelen naar haar ministers. De Louter sloot aan bij een parlementair debat in 1884: de Kroon was geen ornament, maar het fundament of sluitstuk van het Nederlandse staatsbestel.[28]  

Positivisme en monisme versus dualisme

De Louter was een aanhanger van ‘onzen onvergetelijken Buijs, den ongeëvenaarde woordvoerder en leidsman op staatkundig gebied’[29]. Hij wees nadrukkelijk een vergelijking met de Brits staatsrecht af. Via het werk van De Louter’s tijdgenoten is de context te reconstrueren.

Bagehots ideeëngoed was al in Emma’s tijd de Noordzee overgestoken maar niet erg enthousiast binnengehaald. Tot ver in de jaren 1880 was de Leidse hoogleraar J.Th. Buijs de Paus onder de staatsrechtsgeleerden; hij was net als J.R. Thorbecke Duits georiënteerd. Buijs en aanhangers waren “positivisten”: voorstanders van geschreven grondwetten die minutieus de feitelijke parlementaire praktijk vastlegden. Groot-Brittannië ontbeerde een dergelijke grondwet en werd daarom, ondanks bewondering voor de economische kracht en politieke stabiliteit de toenmalige wereldmacht, als een slecht staatsrechtelijke voorbeeld gezien.[30]

Na de opmars van Bismarck konden pro-Duitse staatsrechtsgeleerden hun ogen niet sluiten voor het feit dat de keizer de facto autoritair regeerde door het parlementaire budgetrecht te omzeilen. Buijs’ Leidse opvolger J. Oppenheim richtte daarom het oog het westen. In lyrische bewoordingen beschreef Oppenheim in 1885 het Engelse systeem: de uitvoerende macht werd in naam uitgeoefend door de kroon, in werkelijkheid door het Lagerhuis. Volgens Bagehot zou de koningin haar eigen doodvonnis moeten ondertekenen wanneer de parlementshuizen haar dat zouden toesturen.[31]

Oppenheim had alleen een probleem dat een vergelijk tussen Nederlands en Brits staatsrecht bemoeilijkte: Groot-Brittannië kent een staatsrechtelijk monistisch systeem waar Nederland eerder een dualistisch systeem kent. In Groot-Brittannië moeten de ministers lid zijn van het parlement; staatsrechtelijk gezien is het kabinet een commissie van het parlement. 

Het was daarom onmogelijk dat koningin Wilhelmina werd onderwezen in de Bagehot-doctrine: er was in haar tijd geen enkele staatsrechtsgeleerde die rechtstreeks leentjebuur speelde bij het Britse staatsrecht. Oppenheim en later A.A.H. Struycken kwamen niet verder dan een pleidooi voor een monistisch stelsel waarbij het parlement de boventoon zou voeren boven de regering. Struycken meende in 1909 zelfs dat het dualisme in de praktijk al had plaatsgemaakt voor een monistisch systeem. [32]

Tijdens het Nederlandse meerderheidsstelsel leek er enige overeenkomst te groeien met het Britse stelsel. De invoering van het kiesstelsel van de evenredige vertegenwoordiging (1917) verstoorde dit beeld. Een verbod op het combineren van het Kamerlidmaatschap met een ministerschap maakte een definitief einde aan de mogelijkheid van een monistisch georganiseerd parlementair stelsel (1938).[33] Bagehot en de drie rechten werden incidenteel wel genoemd in het handboek van C.W. van der Pot. De auteur verwees echter naar de Engelse situatie en constateerde dat de praktijk waarschijnlijk niet overeenkwam met de theorie van Bagehot.[34]

De leermeesters van koningin Juliana en koningin Beatrix volgden eerder de mainstream dan de kleine monistische stroming. Net als De Louter was Jhr. W.J.M. van Eysinga primair een (gezaghebbend) volkenrecht-deskundige en Oranje-aanhanger. Nergens uit zijn biografie en (rechtshistorische) publicaties blijkt een voorkeur voor het Engelse parlementaire systeem.[35] Koningin Beatrix is onderwezen door de Leidse hoogleraar staatsrecht J.V. Rijpperda Wierdsma.[36] Rijpperda Wierdsma publiceerde over het dualisme en zette zich in zijn werk expliciet af tegen de school van Struycken.[37]  

Het recht om tegen te houden

Bovendien is er een belangrijk verschil in de citaten van Bagehot en De Louter: het vetorecht. Volledig in de lijn met de grondwettelijke bepalingen die indertijd van toepassing waren[38] instrueerde De Louter Wilhelmina dat zij soms mocht “tegenhouden”. In Groot-Brittannië is het vetorecht een politiek non-issue omdat sinds 1707 geen enkele Britse vorst meer haar of zijn handtekening heeft geweigerd. Sommige staatsrechtsgeleerden kennen de vorst als “hoeder van de constitutie” een vetorecht toe, maar bij gebrek aan precedent komt het niet in recente handboeken voor.[39]

Uit onderzoek van Marcel Verburg naar de staatsrechtelijke praktijk van koningin Emma blijkt dat de regentes vooral gebruik maakte van een vertragingstactiek indien zaken haar niet aanstonden. Verburg analyseerde Emma’s gebruiken en concludeerde dat zij óók gebruik maakte van een recht om volledig geïnformeerd te worden en een recht om medewerking te weigeren.[40]

Koningin Wilhelmina discussieerde herhaaldelijk met individuele ministers. Zij schortte vaak haar oordeel over een wetsvoorstel op of liet de directeur van het Kabinet der Koningin meedelen dat ze wel toestemming verleende om een ontwerp in te dienen, ‘maar dat zoiets niet betekende dat ze na aanneming van het wetsontwerp geen gebruik zou maken van haar recht om het ontwerp in te trekken of zelfs haar veto uit te spreken.’ De koningin wist dat ze óók voor haar veto het contraseign van een minister nodig had.[41] Wilhelmina’s eigengereide optreden in oorlogstijd is uitvoerig beschreven door Cees Fasseur. De koningin beschikte over een materieel vetorecht omdat zij regeringsbesluiten kon weigeren te ondertekenen zonder dat ministers zelfs maar met een sanctie konden dreigen. Aftreden had weinig zin omdat er geen Kamer was die voor een alternatief kon zorgen.[42]

Koningin Juliana worden doorgaans twee incidenten toegeschreven waarbij een handtekening geweigerd werd: een gratieverzoek van 14 oorlogsmisdadigers (een kwestie waarover het kabinet-Drees diep verdeeld was) en wetgeving omtrent de regeling van lidmaatschap van het koninklijk huis. W. Drees heeft in geschriften laten blijken dat koningin Wilhelmina noch koningin Juliana ‘eenvoudig maar ondertekenden wat haar werd voorgelegd’; Juliana had afwijkende meningen inzake personeelsbenoemingen.[43]

Het zijn deze incidenten en vooral de geruchten over de precieze omvang die maakten dat het onderwerp van de koninklijke prerogatieven op de politieke agenda kwam en bleef staan.  

Jaren zestig: onder politieke druk eerste verwijzingen naar Bagehot

De geruchten over de incidenten correspondeerden in de jaren zestig met omvangrijke onvrede over het politieke bestel. Dankzij de snelle opmars van het medium televisie waren de kiesgerechtigden in de jaren zestig met eigen ogen getuige van de snelle maatschappelijke veranderingen en de reactie van bestuurders daarop. Velen, met name de jongere generaties, ervoeren het bestuurlijk optreden als een verouderd, hooghartig en ondemocratisch regentengedrag. De nieuw opgerichte partij D’66 maakte deze onvrede, onder het verkiezingsmotto “het bestel is ziek en moe”, tot kernpunt en kwam in één keer met zeven zetels in de Tweede Kamer terwijl alle gevestigde partijen op verlies stonden.[44]

In een sfeer van crisis sloot de PvdA zich snel aan bij de nieuwe ontwikkeling terwijl ook het kabinet-De Jong inzag dat er iets moest gebeuren: op 26 augustus 1967 werd de “Staatscommissie van advies inzake de Grondwet en de Kieswet” ingesteld. Deze Staatscommissie dacht goed na over de verhouding tussen koning en ministers en kwam tot de formulering die in 1983 in de Grondwet werd opgenomen:“De regering wordt gevormd door Koning en de ministers.” Tot dusverre was de grondwettelijke bepaling dat de Koning de uitvoerende macht was die een groot aantal rechten, waaronder het benoemen van ministers, bezat.

Via een minderheidsnota in het Eindrapport van de Staatscommissie inzake het kiesrecht en het parlementaire stelsel (1971) valt te reconstrueren dat niet iedereen deze wijziging ver genoeg vond gaan. J.P.A. Gruyters (D’66), naar eigen zeggen geen voorstander van de monarchie, kwam met een opmerkelijke stemverklaring: ‘Erkend zij, dat ondergetekende omtrent genoemde “staatsrechtelijke verhouding” geen afdoende kennis heeft van de werkelijkheid. Hij gaat ervan uit, dat de taak van de Koning tegenover de ministers zich beperkt tot “advies, aansporing en vermaan”. Mocht de werkelijkheid daarmee niet overeenstemming zijn, dan zou ondergetekende zich met een ruimere opvatting van de koninklijke taak tegenover die van de ministers niet kunnen verenigen.’[45]

Gruyters had meer kritiekpunten en had ook niet alleen gestaan binnen de Staatscommissie. Overige dissidenten hadden echter ingebonden nadat álle staatsrechtsgeleerden binnen de Staatscommissie, waaronder PvdA-er Van der Hoeven, de niet-juristen hadden bezworen dat de drie koninklijke rechten algemeen geldend werden geacht en dat staatsrechttheorie en politieke praktijk met elkaar overeen kwamen.[46]

J. van de Hoeven had in 1965 over de monarchie gepubliceerd; een verwijzing naar de drie rechten ontbreekt echter. Pas in 1973 publiceerde de jurist een exposé waarin hij pleit voor het in standhouden van “het geheim van Paleis Noordeinde”. Dit geheim zou een belangrijke factor zijn geweest bij behoud en bevestiging van de monarchie. Voor het eerst refereerde een Nederlandse staatsrechtsgeleerde aan Bagehot voor de Nederlandse situatie, citeerde de drie rechten en maakte de context duidelijk: het ging in essentie om de vraag of men vóór of tegen behoud van de constitutionele monarchie is.[47] De journalist Harry van Wijnen maakte vervolgens Bagehot modieus door zijn boek Van de macht des konings te openen met de collegedictaten van George V.[48] 

Discussie over de politieke invloed van koningin Beatrix

De discussie in de jaren zestig had een belangrijke ondertoon: wie had het politieke primaat? Volksvertegenwoordiging of ministers? De vooroorlogse staatsrechtsgeleerden hadden het staatsrechtelijke dualisme nog hoog in vaandel staan. Monisme en dualisme zijn inmiddels academische discussies geworden omdat de staatsrechtelijke theorie is ingehaald door de politieke praktijk: zowel in Groot-Brittannië als Nederland zijn de ministers, verenigd in een kabinet, politiek sterker dan het parlement. In Groot-Brittannië regeren ministers dankzij “chief whips” die de zaken in het Lagerhuis bijeen houden; in Nederland zorgt “het torentjesoverleg” voor veel onvrede onder degenen die niet genodigd zijn terwijl regeerakkoorden de politieke manoeuvreerruimte van regeringsfracties belemmeren. In beide landen is het aan het parlement zélf om intern machtsblokken te vormen contra de regering.

In Nederland lukt dit vaak niet en onvrede daarover loopt chronologisch vaak parallel met kritiek op de positie van de constitutionele vorst. In 1971 strandde de opwinding over huwelijkskeuzen van prinsessen en een mogelijke koninklijke politieke rol in de minderheidsnota van Gruyters. Negen jaar later werd de herziene grondwet zélf in de Tweede Kamer behandeld. De PvdA-fractie had kritische vragen over een mogelijk politieke rol van de koning. In repliek werd verwezen naar de drie Bagehot-rechten en daarmee was de zaak afgedaan.[49] De geest van 1967 doofde echter nooit volledig. Buiten de Handelingen om vervolgde het in de kiem gesmoorde debat zijn weg; de Bagehot-rechten slopen mee tot ze in 2000 volop in de schijnwerpers van de parlementaire geschiedenis kwamen te staan.

De aanloop tot het 2000-debat werd gevormd door incidenten over de politieke rol van koningin Beatrix: buiten de Handelingen om waren er vragen of ministers tegen hun zin verantwoording droegen voor koninklijke handelingen. In deze context verwees D66-woordvoerder Thom de Graaf in een parlementair debat naar de Bagehot-rechten (1997). Vervolgens verscheen in 2000 een nieuw boek van Harry van Wijnen; D66 greep de kans om een oud strijdpunt in een nieuw jasje te hijsen. Geheel conform de gebruiken van de moderne tijd gaf Thom de Graaf op televisie eerst een primeur aan een journalistieke vriend om daarna pas in de Tweede Kamer om een ordedebat te vragen. D66 gaf aan af te willen van een koning die onderdeel is van de regering; in andere landen is dat niet het geval. Het was een halve waarheid want Nederland is het enige land waar deze constructie bedacht is. Elders is de koning formeel nog altijd “uitvoerende macht” en is het motto “de koning regeert, maar bestuurt niet”. De Graaf bleek voorkeur te hebben voor een koningschap naar Zweeds model, de enige constitutionele monarchie waar de koning niet betrokken is bij het proces van wetgeving.[50]

De Graaf had vooral bezwaren tegen het ministeriële (contra)seign: zonder koninklijke handtekening komen wetten en benoemingsbesluiten niet tot stand. In het debat over de Notitie Koningschap stelde premier Kok dat koningin Beatrix nog nooit een handtekening geweigerd heeft en hij dit ook niet zou dulden. Kok wilde de Koning niet buiten de regering plaatsen: het gezamenlijk van gedachten wisselen en proberen tot wijsheid te komen zou, zijn inziens, in dat geval materieel snel aan waarde en betekenis verliezen.[51]

Koningin Beatrix heeft vervolgens in april 2005 aangegeven dat zij nooit een handtekening zal weigeren en waarschuwde voor een koningschap dat (buiten de regering geplaatst) politiek een eigen rol kan spelen.[52] Koning en minister spraken daarmee figuurlijk met één mond en vormden de perfecte twee-eenheid waarin het vraagstuk van de ministeriële verantwoordelijkheid voorziet.  

Meerdere modellen

D66 heeft aangekondigd het monarchie-debat te willen voortzetten.[53] In de roerige jaren zestig en zeventig was de vraag:“monarchie of republiek”? Thom de Graaf voegde er in 2000 een derde optie aan toe: het Zweedse model en volgde het hardnekkige misverstand dat dit een ceremoniële monarchie is. Sinds de grondwetsherziening van 1974 heeft de Zweedse koning (inderdaad) geen deel aan de totstandkoming van bindende beslissingen. Olof Palme, sociaaldemocratisch minister-president zei bij de invoering:‘We zijn slechts een pennenstreek van de republiek verwijderd’. Onder de jonge Carl XIV Gustav en zijn aantrekkelijke echtgenote Silvia werd het koningschap vervolgens heel populair. De koning bleek geen “lintenknipper” te worden, maar een ‘overheidsfunctionaris met een reeks speciale taken’. De koning wordt uitgebreid op de hoogte gehouden van staatszaken en als voorzitter van de raad voor de buitenlandse betrekkingen oefent de koning grote invloed uit op het internationale beleid. Ondanks formele wijzigingen is er in de praktijk weinig veranderd. Eén ding valt wel op: de koning houdt er stevige meningen op na en journalisten spinnen er garen bij. Niet iedereen stelt dat op prijs.[54]

De drievoudige keuze kan wellicht beter worden geformuleerd: een republiek, het ornamentele monarchale model van Bagehot of het (aangepaste) “sluitstuk-model” van De Louter. De Notitie Koningschap en het bijbehorende parlementaire debat weerspiegelen een eigentijdse invulling van het model van Jan de Louter door de nadruk te leggen op de actieve en waardevolle rol van het koningschap in maatschappij en politieke besluitvorming. Tegemoetkomend aan politieke druk, werden in de Notitie Koningschap de Bagehot-rechten als “vanzelfsprekendheid” toegevoegd. In dit artikel is echter gereconstrueerd dat de Bagehot-rechten een onderdeel zijn van een ander monarchiemodel. Het is een monarchaal systeem dat in Nederland nooit van toepassing is geweest en dat in Groot-Brittannië maar ten dele de praktijk dekt.

De Bagehot-rechten zijn in feite niets anders dan een ezelsbruggetje om de resterende koninklijke rechten in het tijdperk van de ministeriële verantwoordelijkheid te duiden. Deze verantwoordelijkheid is ontwikkeld in Groot-Brittannië, maar bij gebrek aan geschreven constitutie en verschil in bestuurlijke instellingen heeft deze zich staatsrechtelijk op het continent in andere vormen ontwikkeld. Politiek zijn Nederland en Groot-Brittannië naar elkaar toegegroeid. In beide landen is inmiddels sprake van een situatie waarbij de Koning alleen nog klankboord is van de ministers. Staatsrechtelijk gezien heeft de Koning een vetorecht door de mogelijkheid om een handtekening onder wet of besluit te weigeren, politiek gezien zal geen enkele minister dit (meer) dulden zonder aan te sturen op een constitutionele crisis. Monarchiehervormers hebben daarom eerder baat bij een vergelijking met Groot-Brittannië dan met Zweden.

Noten

[1] Voor het meedenk en/of meeleeswerk ben ik grote dank verschuldigd aan J.Th.J. van den Berg, H. Daudt, J.H. de Groene, L. Prakke, C.G. Roelofsen, J.J. Vis en M. Verburg, terwijl H. Tjeenk Willink en R. Visser vanuit de bestuurspraktijk behulpzaam waren. Ook de hand- en spandiensten van de medewerkers van Koninklijk Huisarchief, Koninklijke Bibliotheek, Rijksvoorlichtingsdienst, Tweede Kamer/C.I.P. en Vredespaleis waren onmisbaar.

[2] Walter Bagehot,The English Constitution (Introduced by R.H.S. Crossman; Ithaca, 1966) p. 111.

[3] Handelingen Verenigde Vergadering (HVV), 24 maart 2004.VV10.

[4] Winkler Prins Encyclopedie van het Koninklijk Huis (Utrecht, 2005) p. 28.

[5] Omdat Bagehot de rechten formuleerde inzake “zittende ministers” is de benoeming van ministers (c.q. kabinetsformaties) in dit artikel bewust buiten beschouwing gelaten.

[6] William Kuhn, Democratic Royalism. The Transformation of the British Monarchy, 1861-1914  (Houndsmill/London, 1996) p. 15-19.

[7] R. Kranenburg, Het Nederlands staatsrecht (8 e herziene druk; Haarlem; 1958) p. 107-108. J.J. Vis, “De staatsrechtelijke ruimte van koningin Beatrix” in: C.A. Tamse, De stijl van Beatrix (Amsterdam, 2005) p. 28-30.

[8] Vergl. Kranenburg,  Nederlands staatsrecht p. 107-108.

[9] Kuhn, Democratic Royalism. 28-29.

[10] Simon Heffer, Power and Place. The Political Consequences of King Edward VII. London, 1998. Een genuanceerde en beknopte, recente biografie is: Walter Arnstein, Queen Victoria (London, 2003).

[11] Richard Williams, Contentious Crown. Public Discussion of the British Monarchy in the Reign of Queen Victoria ( Aldershot, 1997), p. 115-152.

[12] Frank Hardie, The Political Influence of Queen Victoria, 1861-1901 (Oxford, 1935). Vergl. Williams, Contentious Crown. 121.

[13] H.C.G. Matthew, Gladstone 1809-1898 ( Oxford, 1997), p. 512.

[14] Heffer, Power and Place.

[15] Harold Nicolson, King George the Fifth. His Life and Reign ( London, 1952), p. 61-63. Norman St. John Stevas, The Collected Works of Bagehot 15 ( London, 1986), p. 303-305.

[16] Kenneth Rose, King George V (Londen, 1983) p. xiii-xiv.

[17] John Wheeler-Bennett, King George VI: His Life and Reign (Londen. 1958) p. 131. Robert Rhodes James, A Spirit Undaunted. The Political Role of George IV (Londen, 1998), p. 93, 221. Sarah Bradford, George VI ( London, revised edition 2002), p. 112-113.

[18] Robert Lacey, Royal. Her Majesty Queen Elizabeth II (Londen, 2002), p. 112-115.

[19] Rodney Brazier, “The Monarchy” in The British Constitution in the Twentieth Century (edited by Vernon Bogdanor; Oxford 2003) p. 78.

[20] Cees Fasseur, Wilhelmina. De jonge koningin (Amsterdam, 1998) p. 137.

[21] Biografisch portret C.G. Roelofsen in Biografisch Woordenboek Nederland: www.inghist.nl/onderzoek/projecten/bwn/lemmata/bwn2/louter; C.G. Roelofsen, “Jan de Louter, 1847-1932. Een typisch negentiende-eeuwse figuur” in Rechtsgeleerd Nederland (Zutphen, 1986) p. 102-113.

[22] E. Saxton-Winter, Toen onze prinses nog een prinsesje was. (3 e druk; Amsterdam z.j.) p. 140-141. J.W.M. Schorer (uitgegeven door J.P. de Valk), Raadsman achter de troon (Hilversum, 2002) p. 56. Fasseur, Wilhelmina, 117.

[23] J. de Louter, Het ontwerp der grondwetscommissie en het kiesrecht (1884), p. 15. Collectie Tweede Kamer.

[24] De Louter was politiek adviseur inzake de kiesrechtkwestie: zie G. Taal, Liberalen & Radicalen in Nederland 1872-1901 (Den Haag, 1980) p. 112, 486. Hij bekleedde diverse politieke functies: Roelofsen, “Jan de Louter”, p. 108-109.

[25] J de Louter, Het kiesrecht. Overdruk uit De Gids, 1893, no. 7. P.2. Collectie Tweede Kamer

[26] De Louter, Kiesrecht. P. 22-23.

[27] Fasseur, Wilhelmina, 137-138. KHA A50,V, 20, Cahier Staatsrecht en bestuursinrichting IV, p. 220-21.

[28] HVV, 1 augustus 1884. “Ornament” werd in dit debat in een andere context gebruikt dan Bagehot gedaan had: de vraag was of de Kroon, gedragen door een persoon van het vrouwelijk geslacht, wel een fundament kon vormen.

[29] De Louter, Het kiesrecht. 2.

[30] P.W. Kamphuizen (Koning en ministers, 1935, p. 7-8) waarschuwde bijvoorbeeld tegen monistische auteurs vanwege het gevaar van “hineinzuinterpreteren” en vreesde voor “rachitis” (“Engelse ziekte”) bij het vergelijken van de positie van de Engelse minister met een Nederlandse minister.

[31] J. Oppenheim, De volksregeering in het constitutioneel stelsel  (Groningen, 1885) p. 24-26, 30. A,M. Donner,  “Grondwetsstudie in Nederland 1848- 1948”. In: J. Valkhoff, Grondwet en maatschappij in Nederland 1848-1948 (Den Haag, 1948), p. 327-362.  C.W. van der Pot, “De plaats van het koningschap in ons hedendaags staatsrecht”. Mededelingen der Koninklijke Nederlandse Akademie van Wetenschappen, afd. Letterkunde. Amsterdam, 1939. Deel 2, nummer 10,  p.321-366.

[32] A.A.H. Struycken, Ons Koningschap (Amsterdam, 1909) p 19-20.

[33] Donner,  “Grondwetsstudie” p. 351-353.

[34] C.W. van de Pot, Handboek van het Nederlandse staatsrecht. (2 e herziene druk; Zwolle, 1946) p. 183. In volgende drukken kwam dezelfde tekst terug. In de handboeken van P.J. Oud en R. Kranenburg ontbreken verwijzingen naar Bagehot.

[35] Biografisch portret C.G. Roelofsen in Biografisch Woordenboek Nederland: www.inghist.nl/onderzoek/projecten/bwn/lemmata/bwn3/eysinga. D. Hans, Prinses Juliana (Den Haag, z.j.) p. 110-111.

[36] Toespraak H.M. de Koningin bij erepromotie aan de Universiteit van Leiden, 8 februari 2005. www.koninklijkhuis.nl.

[37] J.V. Rijpperda Wierdsma, “Meester en leerling”. In: Opstellen aangeboden aan prof.mr.dr. G. van den Bergh ter gelegenheid van zijn aftreden als hoogleraar in het Nederlandse staatsrecht aan de Universiteit van Amsterdam (Alphen a/d Rijn, 1960) p. 224-229.

[38] W.C. van Boetzelaer, Historisch-staatsrechtelijke proeve over het veto des konings (Grondwet Art. 69, 114) (Utrecht, 1872).

[39] Van Boetzelaer, Veto des konings p. 49. A.V. Dicey, Introduction to the study of the Law of the Constitution (1915; herdruk Indianapolis, 1982) p. 55. . Norman St.John-Stevas, The Collected Works of Walter Bagehot. Volume 5 (London, 1974) p. 89-90. Met dank aan Vernon Bogdanor, Brasenose College, Oxford University.

[40] Marcel Verburg, Koningin Emma. Regentes van het koninkrijk (Baarn, 1989) p. 200-201.

[41] A.F. Manning, “De monarchie in Nederland” in Res Publica 1991/1 p. 30.

[42] Cees Fasseur, Wilhelmina. Krijgshaftig in een vormeloze jas (Amsterdam, 2001). P. 430-485. J.Th.J. van den Berg, “De ministerraad” in J.Th.J. van den Berg, Inleiding staatkunde (Deventer, 1995) p. 239.

[43] Van den Berg, “De ministerraad”, 240-241. Vis, “Staatsrechtelijke ruimte”, 42. P.P.T. Bovend’Eert, “Koning en ministers” in Tijdschrift Bestuurswetenschappen 39 (1985), p. 443-451.

[44] H. Daudt, “Staatkundige vernieuwing” in Tussen Nieuwspoort en Binnenhof. De jaren zestig als breuklijn in de naoorlogse ontwikkelingen in politiek en journalistiek (’s-Gravenhage, 1989), p.126-132. De Boerenpartij kreeg 7 zetels; in feite werden 14 zetels aan gevestigde partijen onttrokken.

[45] Eindrapport van de Staatscommissie van advies inzake de Grondwet en de Kieswet (Ministerie van Binnenlandse Zaken, 1971) p. 351.

[46] Met dank aan Hans Daudt, lid Staatscommissie Cals-Donner.

[47] J. van der Hoeven, “Monarchie of republiek” in Socialisme en Democratie 22 (1965), p. 713-727. J. van der Hoeven, “Modern koningschap” in Socialisme en Democratie 30 (1973), p. 441-447.

[48] H.A. van Wijnen, Van de macht des konings (Amsterdam, 1975), p. 9-12.

[49] HTK 1979-1980 16035, nr. 8. Memorie van Antwoord,  4 november 1980, p. 2.

[50] HTK 7, 30 september 1997, 7-399. Harry van Wijnen, De macht van de kroon (Amsterdam, 2000). RTL-Nieuws, 7 april 2000. HTK 72, 9 mei 2005, 4805-4806. Vernon Bogdanor, The Monarchy and the Constitution ( Oxford, 1995), p. 1.

[51] HTK 9, 5 oktober 2000, 539-571, 573-593.

[52] Televisie-interview koningin Beatrix in 25 Kroonjaren, NOS, 28 april 2005.

[53] NRC Handelsblad, 9 februari 2005.

[54] J.M. de Meij, “Een koning zonder politieke macht. De positie van de monarchie in Zweden sinds de grondwetsherziening van 1974” in Monarchie en Republiek (onder de redactie van L. Prakke en A.J. Nieuwenhuis) (Deventer, 2000), p. 23-42. I. Diependaal, “Zonder sterk meisje blijft kroonprins nergens” in NRC Handelsblad, 26 april 1997.

Dit essay-artikel verscheen in Jaarboek Parlementaire Geschiedenis 2005. Een begeleidend artikel verscheen op de opiniepagina van NRC Handelsblad, 22 november 2005. Foto: een pagina uit het oorspronkelijke artikel, zoals gepubliceerd in Jaarboek Parlementaire Geschiedenis 2005. Op de afgebeelde foto (van W. Crone) tekent koningin Beatrix de staatsstukken conform haar grondwettelijke taken. 

Verantwoording gebruikte afbeeldingen voor Hereditas Historiae: alle foto's /afbeeldingen behoren tot het open domein behalve de inhuldigingsfoto van koningin Beatrix. Irène Diependaal heeft in 2013 van de Rijksvoorlichtingsdienst toestemming gekregen om foto's te gebruiken die verspreid werden via websites die onder eindverantwoordelijkheid van de Rijksvoorlichtingsdienst vallen.

Herkomst afbeeldingen. Walter Bagehot (Norman Hirst): National Portrait Gallery, Londen. Titelpagina 1e editie The English Constitution (1867): Wikipedia. Jan de Louter: Universiteit van Utrecht en KNAW. Queen Anne, de laatst bekende Britse vorst die haar handtekening weigerde (Michael Dahl, 1705): National Portrait Gallery, Londen. Hans van Mierlo op verkiezingscampagne voor D'66: website van D66 (historische canon). Inhuldigingsportret koningin Beatrix: Rijksvoorlichtingsdienst.